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人民财评:城市化提速征地改革 城乡分治有待终结
文章来源:人民网 编辑:管理员 发布时间:2012-12-05

 

    在日前召开的国务院常务会议上,讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。据推测,此次修改的主要内容将是大幅提高土地征收补偿标准。土地制度和土地财政话题再次引发社会关注。

    我国宪法规定土地归国家所有或集体所有。而根据我国的土地管理法,“土地使用权可以依法转让。”“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”现行土地制度就是由这两部法律及其各种实施细则共同规定的。土地出让金中的相当份额,最后转化为地方政府可支配财力,形成所谓的“土地财政”。

    土地财政的形成与地方官员的政绩评价体系有关。发展经济,见效快的做法是做大投资。而经营土地是见效最快的做法。土地开发带来大量税费收入,增加地方财力。土地收入还支撑了城市建设,进一步提高土地出让价格。因而,GDP、城市化与地方财政之间形成了环环相扣的循环。

另一方面,现行财税体制在一定程度上强化了土地财政。财权和财力向上集中,地方事权与财权和财力严重不匹配,推动了地方政府另行寻找财源。在此驱使下,地方政府自然冲动开发,大举卖地,筹集财政收入。

    但是,一些地方政府将农民集体所有土地征用之后,转化城市建设用地和工业用地,从中赚取不菲收入,这一过程中往往缺乏对农民利益的保护,加大城乡差距,阻碍城乡一体化进程。

为此,十八大报告提出,“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。

    随着城镇化进程的加快,城市国有土地日益稀缺决定了以农村集体建设用地为主、城市集体土地为辅的集体建设用地指标必然增加。然而,相对于规范化、制度化的城市国有土地管理制度,集体建设用地的确权、整理、交易及管理等相关制度尚在摸索之中。

    目前城乡分治主要是历史原因造成的。中国土地问题的解决有赖于统一的城乡土地制度。实现城乡均衡发展就不能再区分是城市土地还是农村土地。但是,现在要一口气将农村土地转变为城市土地并不容易。一方面,土地供给增加会大幅降低地价,这是各级政府都难以承受的;另一方面,农村土地价格迅速上升,不利于农业生产布局,房地产抢占良田的问题会更突出。因此,制定一个统一城乡土地的路线图非常有必要。首先,要将农村土地确权,保证产权的明确,有利于集中利用开发;其次,要扫除农地进入市场的障碍,避免低价卖地和低效使用;再次,有必要建立可循环的土地出让制度,建立农业用地可以出让,也可以复耕的循环体系;最后,统一城乡土地要建立在城乡统筹基础之上,要与破除城乡二元结构的系列政策调整同步。

    城市化是我国经济社会发展的必然趋势,也是农地改革的重要动力。中国农村土地流转的初衷和动机是为了促进农业的产业化、现代化,增加农民的收入。在城市化过程中,一方面要把城镇的产业做大、做强,使农民进城后能就业、有活干;另一方面必须废除一系列有碍于城市化的制度安排。要取消限制使用农民工、限制进城农民工子女就学、限制城乡人口流动等规定,建立城乡统一的劳动力市场,使农村劳动力能够自由选择职业。把劳动力市场与土地流转市场结合起来,以劳动力的有序流动促进土地承包经营权的合理流转。城市化不仅是农村土地的城镇化。

    现行土地制度的一些问题造成了城市土地稀缺,也对农村土地流转提出了新要求。未来的城市建设及融资,很大程度上仍然依赖于扩大土地供应,特别是集体建设用地指标的扩充。实际上,农村集体用地确权已在多地试点,农村建设用地指标流转也有了不少经验。但从长远来看,现行土地制度与典型市场经济的要求仍有很大的距离,仍然有一系列问题有待解决,例如,如何平衡由于城市快速扩张对土地的需求与不断增加的农业用地保护的压力;如何解决土地管理与土地政策之间的矛盾或冲突;如何提高土地利用效率;如何处理由于土地政策的改革而浮现的不断增长的社会不公问题;等等。(作者系中国社科院财经战略研究院副研究员)


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